We gaan in op factoren die verklaren waarom sommige groepen burgers eerder dan andere ingaan op de uitnodiging voor een burgerberaad. Inzichten uit ons onderzoek naar het mini-burgerberaad Klimaat in Amsterdam gebruiken we als voorbeeld. We sluiten af met een aantal vragen. Als representatie een belangrijke voorwaarde is voor een burgerberaad maar in de praktijk niet altijd makkelijk te realiseren: Hoe kan dit worden ondervangen? Welke vragen vloeien hieruit voort?
Representatie en inclusie
Kenmerkend voor een burgerberaad is dat burgers allemaal evenveel kans hebben om eraan deel te nemen. Dat deelname openstaat voor alle burgers draagt bij aan een als fair ervaren participatieproces. De initiatiefnemer van het beraad heeft geen invloed op wie wordt uitgenodigd en wie niet. Vervolgens is het belangrijk dat de groep burgers die ingaat op de uitnodiging van een overheidsorganisatie en daadwerkelijk deelneemt ook representatief is. Het gaat er dan om dat de deelnemers een goede afspiegeling vormt van alle burgers. Tot slot is het cruciaal dat verschillende perspectieven op een vraagstuk ook vertegenwoordigd zijn binnen een burgerberaad. Alleen in dat geval kun je spreken van een inclusief burgerberaad.
Loting
Om te zorgen voor een representatief burgerberaad wordt veelal gebruik gemaakt van enige vorm van loting. De term loting wordt gebruikt voor een aselecte steekproeftrekking. In veel gevallen wordt een steekproef getrokken uit de basisadministratie personen. Bekend is dat jongeren, burgers met een migratieachtergrond en praktisch opgeleiden over het algemeen minder vaak ingaan op een uitnodiging voor een participatieproces. Door gebruik te maken van een vorm van gewogen loting, door middel van een gestratificeerde steekproeftrekking, kan dit worden gecorrigeerd: sommige groepen burgers hebben zo een grotere kans om te worden ingeloot dan andere.
Demografische representatie
Als het om representatie gaat, is het goed om onderscheid te maken tussen demografische en discursieve representatie. Bij demografische representatie gaat het erom dat de groep deelnemers een goede afspiegeling vormt wat betreft achtergrondkenmerken. Denk hierbij aan leeftijd, geslacht, opleiding, spreiding over wijken en buurten of culturele achtergrond. Demografische representatie wordt nagestreefd met als doel dat burgers die niet deelnemen zich herkennen in burgers die wel deelnemen (‘mensen zoals ik praten mee’) aan een burgereberaad en de uitkomsten ervan hierdoor eerder zullen accepteren. De legitimiteit van een burgerberaad wordt hierdoor versterkt.
Door burgers uit te nodigen op basis van loting wordt gewaarborgd dat alle burgers evenveel kans hebben om deel te nemen. Na aanmelding kan worden getoetst of de deelnemersgroep ook daadwerkelijk een afspiegeling vormde van alle burgers, dat wil zeggen in hoeverre er sprake was van demografische representatie.
Discursieve representatie
Bij discursieve representatie gaat het erom dat alle relevante perspectieven op een vraagstuk naar voren worden gebracht door deelnemers aan een burgerberaad. Het streven is immers om uiteenlopende opvattingen en verschillende ideeën over een vraagstuk en mogelijke oplossingen te verzamelen bij het bedenken van adviezen.
Demografische representatie leidt niet automatisch tot discursieve representatie. Vaak wordt pas nadat een burgerberaad van start is gegaan – aan de hand van een vragenlijst bijvoorbeeld - duidelijk in hoeverre de verschillende opvattingen een stem hebben gekregen.
Loting ≠ representatie
Het is niet vanzelfsprekend dat loting tot demografische en discursieve representatie leidt. In ons onderzoek naar het mini-burgerberaad Klimaat in Amsterdam (gewogen loting) zagen we dat de deelnemers een goede afspiegeling vormden qua leeftijd, geslacht en spreiding over de stadsdelen. Wat betreft opleidingsniveau was er sprake van een sterke oververtegenwoordiging van theoretisch opgeleiden: 88% van de deelnemers had een HBO of WO opleiding gevolgd, terwijl het aandeel theoretisch opgeleiden in de stad 48% is. Uit ons onderzoek kwam ook naar voren dat er vooral burgers deelnamen die zich vooraf al zorgen maakten over het klimaat. Het perspectief van klimaatsceptici werd niet of nauwelijks ingebracht door deelnemers aan het mini-burgerberaad.
Zelfselectie
Sommige groepen burgers zullen eerder of juist minder snel ingaan op een uitnodiging voor een burgerberaad. Om te begrijpen waarom een goede representatie niet vanzelf tot stand komt, kijken we naar wat een rol speelt bij zelfselectie.
Onderzoek naar loting laten zien dat het percentage burgers dat ingaat op een uitnodiging voor deelname aan een burgerberaad of een vergelijkbare participatievorm zo tussen de 5 en 15% ligt. In Amsterdam ging 12% van de ingelote burgers in op de uitnodiging van de gemeente om deel te nemen aan het mini-burgerberaad klimaat. Het overgrote deel van de burgers die worden ingeloot gaat dus niet in op de uitnodiging voor een burgerberaad. Zelfselectie is niet willekeurig maar hangt samen met de (demografische) achtergrondkenmerken van burgers (leeftijd, opleiding en migratieachtergrond) in combinatie met de kenmerken van een participatieproces. Hieronder lichten we toe hoe kenmerken van burgerberaden een rol spelen bij zelfselectie.
Motieven en belemmeringen
Of burgers ingaan op een uitnodiging voor een burgerberaad hangt primair af van hun redenen om mee te praten. Heel algemeen gesteld nemen burgers deel aan een participatieproces vanwege een persoonlijk of groepsbelang, of gewoonweg omdat het onderwerp hen interesseert of uit betrokkenheid bij hun stad of dorp. Het wegnemen van praktische belemmeringen kan een extra duwtje geven om mee te praten. Het gaat dan bijvoorbeeld om een goed bereikbare locatie, een vergoeding, kinderopvang en een tijdstip waarop de meeste mensen vrij zijn.
Afbakening en vaagstelling
De afbakening van een vraagstuk en de vraagstelling van een burgerberaad brengen met zich mee dat sommige burgers zich eerder aangesproken voelen om mee te praten dan andere. Het college van B&W in Amsterdam heeft het mini-burgerberaad Klimaat gevraagd een advies te geven over welke extra maatregelen de gemeente kan nemen om 55% minder CO2 uit te stoten in 2030. Bij deze adviesvraag staat het behalen van de klimaatdoelen van de gemeente centraal. Dit brengt met zich mee dat burgers die onverschillig of sceptisch zijn over klimaatverandering zich minder aangesproken voelen en minder snel geneigd zijn deel te nemen. In Amsterdam was er bij het overgrote deel van de deelnemers inderdaad sprake van een hoge betrokkenheid bij het klimaatvraagstuk.
Aard van het vraagstuk
De aard van het vraagstuk dat in een burgerberaad centraal staat, brengt met zich mee dat sommige burgers eerder dan andere geneigd zijn deel te nemen. Een complex en abstract onderwerp leidt ertoe dat een aanzienlijk deel van de burgers hier minder snel over mee zal willen praten. Het vraagstuk dat centraal stond in het mini-burgerberaad Klimaat - het reduceren van de CO2-uitstoot - is relatief complex en, in de beleving van veel burgers, abstract. Het onderwerp is voor veel burgers iets waar zij een grote afstand toe ervaren: een ver-van-mijn-bed-show.
Participatievorm
De keuze voor een participatievorm, zoals een burgerberaad, brengt automatisch met zich mee dat sommige burgers eerder dan andere geneigd zijn deel te nemen. Deelname aan het burgerberaad vraagt een forse inzet in tijd van deelnemers. Dit betekent dat burgers die weinig tijd hebben zoals ouders van jonge kinderen, mantelzorgers of mensen die op onregelmatige tijden werken, minder snel in zullen gaan op een uitnodiging voor een burgerberaad.
Deelname aan het burgerberaad vereist ook bepaalde vaardigheden. Er wordt van deelnemers gevraagd om gesprekken te voeren met onbekende andere burgers en deskundigen. De deliberatieve opzet van het burgerberaad en de tijdsinvestering brengt met zich mee dat sommige burgers afzien van deelname.
Samengevat leiden verschillende factoren tot zelfselectie nadat burgers zijn ingeloot voor een burgerberaad. Deze factoren zijn onlosmakelijk verbonden met kenmerken van een burgerberaad. Het effect hiervan is dat hoewel burgers een gelijke kans hebben om deel te nemen, de daadwerkelijke samenstelling van een burgerberaad in veel gevallen geen goede afspiegeling vormt van alle burgers (demografisch en discursief).
Dit roept een aantal vragen op voor het organiseren van een succesvol burgerberaad:
- Wat is belangrijker voor een succesvol burgerberaad: demografische of discursieve representatie?
- Wat verstaan we onder een ‘goede’ representatie? Waarmee neem je genoegen?
- Wat zijn andere manieren om demografische of discursieve representatie te bereiken?
Dit blog is geschreven door Christine Bleijenberg in samenspraak met de consortiumpartners van de Raak Publiek burgerberaden Marianne van Bochove (De Haagse Hogeschool), Gertjan de Groot, Willemijn Vermeer en Reint Jan Renes (Hogeschool van Amsterdam). Aan de hand van wetenschappelijke studies is geprobeerd om te reflecteren op een aantal vragen en dillema’s van praktijkpartners over loting en representatie.