Al jaren worstelen politieke partijen over de vraag of en zo ja, hoe kiezers meer invloed moeten krijgen op besluitvorming. Vaak worden zulke vraagstukken dan geparkeerd bij (staats)commissies, vooral als partijen er niet uitkomen of eigenlijk geen verandering willen. En soms worden (tijdrovende) vormen van participatie opgezet als uitstelstrategie, om tijd te winnen. Koelkastparticipatie wordt dan ingezet om hete politieke hangijzers te parkeren en te laten afkoelen.
In het kort
Sinds de invoering van het (actief) vrouwenkiesrecht in 1919 is het kiesstelsel in Nederland niet meer substantieel veranderd, ondanks diverse punten van kritiek. Alle eerdere pogingen om tot wijziging van het kiesstelsel te komen waren doodgelopen, toen Alexander Pechtold in 2005 minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties werd. Pechtold wilde de impasse doorbreken met een nieuwe aanpak: het Burgerforum Kiesstelsel. Daarin zouden 140 gelote burgers zich buigen over dit hete politieke hangijzer. De coalitiepartijen - blij met dit uitstel - stemden in met dit bijzondere voorstel. In 2006 kwamen de burgers met een stevig onderbouwd advies om kiezers te laten stemmen op een partij óf op een persoon. Maar in 2008 liet het inmiddels aangetreden kabinet-Balkenende-IV weten het advies van het Burgerforum niet over te nemen. Het Burgerforum en het kiesstelselvoorstel verdwenen in een Haagse bureaula. Maar tien jaar later kwam de discussie over het kiesstelsel en het instrument burgerforum weer volop in de schijnwerpers.
Wat gebeurde er precies?
Als kersverse minister voor Bestuurlijke Vernieuwing stelde D66’er Alexander Pechtold een radicale aanpak voor om de impasse rondom de kiesstelselwijziging te doorbreken. Nu de politiek er niet uitkwam, wilde hij het vraagstuk neerleggen bij de direct belanghebbenden bij het kiesstelsel: de kiezers zelf. Er kwam een Burgerforum Kiesstelsel, dat bestond uit 140 door loting geselecteerde kiesgerechtigde Nederlanders die samen een dwarsdoorsnede moesten vormen van de Nederlandse samenleving. Het forum kreeg de opdracht om na grondig onderzoek advies uit te brengen over de vraag welk kiesstelsel het meest geschikt zou zijn om de leden van de Tweede Kamer te benoemen. Het was de eerste keer dat Nederland op nationaal niveau experimenteerde met dit participatie-instrument. Theologe, tv-presentatrice en columniste Jacobine Geel werd benoemd tot onafhankelijk voorzitter van het Burgerforum.
Het Burgerforum was al vanaf zijn start niet populair in Den Haag. Dit hing mede samen met de positie van D66, binnen de coalitie de grootste ambassadeur van het Burgerforum. D66 vervulde als derde partij een sleutelrol in de coalitie en zag daardoor ruimte een poging te wagen om een aantal van haar ‘kroonjuwelen’ rond bestuurlijke vernieuwing binnen te halen. Het valt echter te betwijfelen of de coalitiepartners die vernieuwingsplannen en deze participatieve aanpak ook oprecht steunden. Zo liet premier Balkenende herhaaldelijk openlijk weten weinig op te hebben met bestuurlijke vernieuwing, veranderingen van het kiesstelsel en het instrument burgerforum. Hierdoor ontstond al snel de indruk dat het Burgerforum voor sommige partijen de spreekwoordelijke koelkast was om onwelgevallige voorstellen in te plaatsen.
Nog voordat het Burgerforum zijn werk kon afronden, viel in de zomer van 2006 het kabinet Balkenende-II. D66 verliet het kabinet en CDA en VVD gingen door als minderheidskabinet. Pechtold werd als minister voor Bestuurlijke Vernieuwing opgevolgd door Atzo Nicolaï (VVD), die al direct liet weten geen voorstander te zijn van grootse wijzigingen in het kiesstelsel.
J.M. Luijt, CC BY 2.5 NL https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/nl/deed.en, via Wikimedia Commons
Het Burgerforum ging toch door met zijn klus. Na maandenlange ‘deliberatie’ presenteerden de burgers eind 2006 een gedragen voorstel: kiezers zouden de keuze moeten krijgen om te stemmen op een partij óf op een persoon. Maar inmiddels was de politieke steun voor het Burgerforum nog verder afgebrokkeld. Voorzitter Geel probeerde nog met brieven en Kamerbezoeken politieke partijen warm te maken voor het voorstel van het Burgerforum. Maar het mocht niet baten: in 2008 liet het inmiddels aangetreden kabinet-Balkenende IV - nadat het al eerder de ministerspost voor Bestuurlijke Vernieuwing had afgeschaft - weten het advies van het Burgerforum niet over te nemen.
Het advies verdween vervolgens in een Haagse bureaula. Het kiesstelsel bleef ongewijzigd. In een latere terugblik zei Geel hierover: ‘Het was mooi om te merken dat de 140 mensen zich uitverkoren voelden omdat ze mochten meepraten, maar onthutsend dat dit bij velen volkomen gelijk opging met de – achteraf terechte – zekerheid dat er waarschijnlijk niets mee gedaan zou worden. Dat is natuurlijk vreselijk.’
Tien jaar later kwam de zaak echter weer in beweging. In 2018 presenteerde de Staatscommissie parlementair stelsel haar voorstellen voor aanpassingen van het kiesstel. De voorstellen leken sterk op die van het Burgerforum Kiesstelsel en zijn overgenomen door het kabinet Rutte-III, dat het nieuwe kiesstelsel nog voor de (verwachte) Tweede Kamerverkiezingen van 2025 wil gaan invoeren. En in 2022 onderzocht de ‘Adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij het klimaatbeleid’ op verzoek van de Tweede Kamer hoe burgers kunnen worden betrokken bij het klimaatbeleid en welke rol burgerfora daarin kunnen spelen. Ook dat advies werd positief ontvangen. Hiermee is het instrument burgerforum terug uit de politieke koelkast gehaald, opgewarmd en opnieuw op de agenda van de Haagse politiek gezet.
Meer weten over Koelkastparticipatie
Het eerste decennium van 2000 kenmerkte zich door grootse voorstellen voor bestuurlijke vernieuwing, bedoeld om de beleidsbeïnvloedende participatie van burgers te vergroten. In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet Balkenende-II uit 2003 maakten coalitiepartners CDA, VVD en D66 afspraken over een bestuurlijke vernieuwingsagenda. Er stonden ambitieuze voorstellen op die agenda, zoals de rechtstreeks gekozen burgemeester en een herziening van het kiesstelsel. Voor D66 waren dit belangrijke punten: de partij stelt al sinds haar oprichting dat deze wijzigingen de afstand tussen burger en volksvertegenwoordiger kunnen verkleinen.
D66’er Thom de Graaf werd als (allereerste) minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk voor deze vernieuwingsagenda. Al snel stuitte De Graaf op politieke weerstand: in maart 2005 werden zijn plannen voor een gekozen burgemeester in de Eerste Kamer weggestemd. Ook zijn net aangekondigde plannen voor een nieuw kiesstelsel konden rekenen op veel kritiek van coalitie- en oppositiepartijen; werd het nieuwe kiesstelsel op deze manier niet nodeloos ingewikkeld?
De dag na zijn nederlaag in de senaat besloot De Graaf af te treden. Ook de omstreden plannen voor het nieuwe kiesstelsel werden afgeblazen. De drie coalitiepartijen drukten de ontstane crisis de kop in met het Paasakkoord, waarin zij opnieuw afspraken om aan de slag te gaan met onderzoeken naar bestuurlijke vernieuwing. Ondanks dit nieuwe akkoord kreeg ook de nieuwe minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Alexander Pechtold, weinig voet aan de grond voor zijn bestuurlijke vernieuwingsplannen.
Na de val van Balkenende-II (rond het functioneren van minister Verdonk) werd het in Nederland weer enige tijd stil rondom bestuurlijke vernieuwing. Sterker nog, de tendens richtte zich meer op het versnellen van (langdurige) inspraakprocedures; de Crisis- en Herstelwet vormde daarvan een uiting. Al met al lukte het dus niet om nationaal ingrijpende veranderingen door te voeren in onze democratische instituties. Nederland bleek en bleef een ‘institutioneel conservatief’ land, om professor Rudy Andeweg (1989) te citeren.
Ruim tien jaar later maakten zowel de burgerfora als de kiesstelseldiscussie een opmerkelijke terugkeer. Zo adviseerde de Staatscommissie parlementair stelsel in 2018 vóór de invoering van het kiesstelsel van het Burgerforum Kiesstelsel. Dit advies werd vervolgens overgenomen door het kabinet Rutte-III, dat het nieuwe kiesstelsel nog voor de (verwachte) Tweede Kamerverkiezingen van 2025 wil gaan invoeren. Ook lijkt het instrument burgerforum – na overwegend positieve ervaringen uit het buitenland en lokale experimenten in Nederland (zie ook het verhaal over de G1000 Amersfoort) – weer bezig aan een opmars. In juli 2022 kondigde Minister Rob Jetten van Klimaat en Energie een nationaal Burgerforum Klimaat & Energie te willen gaan organiseren. Hiermee is het burgerforum terug van weggeweest in de Haagse politiek.
Meer lezen
- Brenninkmeijer, A. (2021). Adviesrapport Betrokken bij klimaat. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
- Hendriks, F., K. Jacobs, & Michels (2021), A. Nationale Burgerfora: verkenning van nationale burgerfora als democratisch gereedschap, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
- Michels, A. (2022). Zes lessen over het burgerforum. 10 januari 2002, Platform Overheid. Geraadpleegd op 18 januari 2023.
- Parlementair Documentatie Centrum (z.d.). Ontwikkelingen bestuurlijke vernieuwingen. De Nederlandse Grondwet. Geraadpleegd op 18 januari 2023.
- Rovers, E. (2022). Nu is het aan ons: Oproep tot echte democratie. Amsterdam: De Correspondent.
- Staatscommissie parlementair stelsel. (2018). Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Amsterdam: Boom Uitgevers.
- Van Houwelingen, P., Boele, A. en Dekker, P. (2014). Burgermacht op Eigen Kracht? Een Brede Verkenning van Ontwikkelingen in Burgerparticipatie. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Lessen
- Kies als onderwerp voor een burgerforum een thema dat breed leeft in de samenleving en hoog op de politieke agenda staat bij verschillende politieke partijen, én waarbij de behoefte aan oplossingen en verandering groot is.
- Doe aan goed verwachtingsmanagement: maak vooraf duidelijke afspraken over hoe de volksvertegenwoordiging het advies behandelt. Spreek af dat het advies moet worden behandeld in de volksvertegenwoordiging en aan welke voorwaarden het advies eventueel moet voldoen.
- Zorg als voorzitter/opdrachtnemer van een burgerforum voor een sterke politieke escalatielijn. Spreek zo vroeg mogelijk af wie politiek eindverantwoordelijk is voor de opdracht aan het burgerforum en de opvolging van de uitkomsten. Laat de politiek verantwoordelijke na afloop van het burgerforum verantwoording afleggen over wat er met de uitkomsten van het burgerforum is gedaan.
Bronnen
De informatie op deze pagina is gebasseerd op de onderstaande bronnen.
Bronnen: Wat gebeurde er precies?
Bronnen: Meer weten over koelkastparticipatie
- Andeweg, R.B. (1989) ‘Institutional conservatism in the Netherlands: proposals for and resistance to change’. West European Politics, vol. 12 (1), pp. 42-60.
- Parlementair Documentatie Centrum. (z.d.). Burgerforum kiesstelsel. Parlement.com. Geraadpleegd op 19 januari 2023).
- Parlementair Documentatie Centrum. (z.d.). De “Paascrisis”. Parlement.com. Geraadpleegd op 19 januari 2023.
- Hendriks, F., Jacobs, K. en Michels, A. (2021). Nationale Burgerfora Verkenning van nationale burgerfora als democratisch gereedschap. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
- Rovers, E. (2022, 5 juli). Minister Jetten wil een burgerberaad voor het klimaat. Nu de Tweede Kamer nog. De Correspondent. Geraadpleegd op 19 januari 2023.
- Staatscommissie parlementair stelsel. (2018). Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Amsterdam: Boom Uitgevers.
- Ten Heuvelhof, E. F. & Van Twist, M. J. W. (2007). Hoe de wisdom of crowds kan doorwerken in Den Haag, Het Burgerforum Kiesstelsel als ‘critical case’. Bestuurswetenschappen, vol. 61 (5), pp. 10–25.
- Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid. (2012). Vertrouwen in Burgers. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Bronnen: Lessen
Lees het volgende verhaal