Wat gebeurde er precies?

De participatieladder van Arnstein is ontwikkeld door de Amerikaanse sociologe Sherry Arnstein. Zij publiceerde in 1969 het artikel ‘A Ladder of Citizen Participation’. Hierin beschrijft zij acht niveaus van burgerparticipatie, van onbetrokkenheid tot volwaardige inspraak. Haar ladder is bedoeld als een hulpmiddel om de kwaliteit van burgerparticipatie te beoordelen en te verbeteren. Het is een veelgebruikt instrument in de beleidsontwikkeling en -evaluatie, en in de participatie- en gemeenschapsontwikkeling.

Arnstein schreef het artikel toen ze werkte als manager van onderzoek naar samenlevingsopbouw voor The Commons, een Amerikaanse non-profitorganisatie. Het artikel bouwde verder op haar eerdere ervaringen als adviseur burgerparticipatie voor het ministerie van Huisvesting en Stedelijke Ontwikkeling onder het presidentschap van Lyndon Johnson. Arnstein wilde een prikkelende typologie van burgerparticipatie ontwikkelen. Het moest aanzetten tot kritisch denken en kwalitatief betere participatieprocessen. Er was in haar optiek te veel retoriek rondom burgerparticipatie, te veel misleidende holle woorden. Burgerparticipatie stelt zij gelijk met burgermacht: als participatie niet leidt tot een andere machtsverdeling tussen wie heeft en wie niet heeft, is het geen echte participatie. En dat was precies wat er destijds aan de hand was, aldus Arnstein.

Haar ladder had acht treden. Elke trede hoger betekent meer participatie van de burger, en dus meer macht. Om dat duidelijk te maken omschrijft ze de twee laagste treden op de ladder (manipulatie en therapie) als non-participatie, als niet-deelname. Zelfs de volgende drie treden (informeren, consulteren en verzoening) zijn niet echt participatie en worden daarom omschreven als schijnbewegingen. Pas op de twee hoogste treden van de ladder (gedelegeerde macht en burgerbestuur) hebben we, in de ogen van Arnstein, te maken met the real thing, met echte burgerparticipatie.

 

 

Het artikel van Arnstein verscheen oorspronkelijk in het Journal of the American Institute of Planners en is sindsdien tientallen keren opnieuw gepubliceerd en vertaald. Het orginiele artikel vind je hier. Er zijn weinig publicaties en debatten over burgerparticipatie die er niet naar verwijzen en/of door beïnvloed zijn. 

Meer over Participatieladders

Sinds 1969 zijn er vele wijzigingen, aanvullingen en varianten op Arnsteins ladder gedaan en ontstaan. In Nederland is de participatieladder van Jurian Edelenbos breed bekend en gebruikt. De ladder van Edelenbos is een ladder met vijf treden (tegenover acht treden bij Arnstein). De onderste twee 'non-participatie'-soorten (manipulatie en therapie) zijn in deze ladder verdwenen en ook de andere soorten zijn enigszins herverdeeld. Dat leidt tot de volgende vijf treden:

• (mee)beslissen
• coproduceren
• adviseren
• raadplegen
• informeren

Hoewel een instrument als de participatieladder helpt om processen op te bouwen en te analyseren, is er ook steeds meer kritiek. Het doet geen recht aan de complexiteit van huidige processen en impliceert ook een (normatieve) rangorde: hoe hoger, hoe beter. Toch biedt de ladder nog altijd veel participatieprofessionals houvast om participatie op een hoger plan te krijgen.

De participatieladder kan helpen om participatie te structureren, en om daaronder verschillende participatievormen te hangen. De participatieladder biedt een systematische indeling als het gaat om de mate van invloed die participanten hebben. 

Een ander kritiekpunt op de ladder is dat deze volledig uitgaat van overheidsperspectief: het gaat erom welke invloed inwoners ‘krijgen’ van de overheid. In reactie hierop ontwikkelde de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in 2012 de overheidsparticipatietrap (zie afbeelding). Hierover zegt de ROB: 'In de oude situatie hanteert de overheid een participatieladder voor burgers, waarin de overheid aangeeft hoeveel inspraak burgers mogen hebben. In de nieuwe situatie moet er een participatietrap voor de overheid komen. Loslaten is de belangrijkste trede; geef burgers alle ruimte. En reguleer alleen iets, wanneer dat echt nodig is.' Ook deze trap kent een normatieve ordening, maar dan omgekeerd ten opzichte van de participatieladder. Voor de overheidsparticipatietrap geldt: hoe lager, hoe beter.

1. Loslaten: wanneer de overheid een taak helemaal loslaat, heeft ze inhoudelijk noch in het proces enige bemoeienis.
2. Faciliteren: de overheid kiest een faciliterende rol als het initiatief van elders komt en zij er belang in ziet om dat mogelijk te maken.
3. Stimuleren: een trede hoger heeft de overheid wel de wens dat bepaald beleid of een interventie van de grond komt, maar de realisatie daarvan laat ze over aan anderen. Ze zoekt slechts naar mogelijkheden om die anderen in beweging te krijgen.
4. Regisseren: wanneer de overheid kiest voor regisseren, betekent dat ook andere partijen een rol hebben maar dat de overheid er belang aan hecht wel de regie te hebben.
5. Reguleren: bovenaan de trap staat het zwaarste overheidsinstrument: regulering door wet- en regelgeving. De Rob benadrukt dat de overheid daar waar het onder meer gaat over orde en veiligheid altijd in een verticale verhouding tot haar burgers staat.

Meer lezen

Zie voor (meer) indelingen die participatie systematisch beschrijven:

• De ladder van Burns beschrijft de macht van burgers: Burns, D., Hambleton, R., & Hoggett, P. (1994). The politics of decentralisation: revitalising local democracy. Londen:  Bloomsbury Publishing. 
• Wilcox identificeert vijf samenhangende niveaus van participatie in gemeenschappen: Wilcox, D. (1994). Community participation and empowerment: putting theory into practice. Rra Notes, 21(1), pp. 78-83.
• Igno Pröpper vulde de ladder aan met bestuursstijlen passend bij de participatieniveaus: Pröpper, I. M. A. M., & Steenbeek, D. A. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho.
• Het CLEAR-model geeft een handvat voor het systematisch evalueren van participatieprocessen: Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Diagnosing and remedying the failings of official participation schemes: The CLEAR framework. Social policy and Society, 5 (2), pp. 281-291.
• Bryson et al bieden in hun model handvatten voor het ontwerpen van participatieprocessen: Bryson, J. M., Quick, K. S., Slotterback, C. S., & Crosby, B. C. (2013). Designing public participation processes. Public administration review, 73 (1), pp. 23-34.
• De overheidsparticipatieladder is gemaakt door de Rob: Raad voor het openbaar bestuur (2012). Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving. Den Haag
• De Canon van Sociaal Werk biedt veel achtergrondinformatie bij de participatieladder van Arnstein.
• De participatieladder van Edelenbos is te raadplegen in:
  Edelenbos, J. en Monnikhof, R. (2001). Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: Lemma.

Bronnen

De informatie op deze pagina is gebasseerd op de onderstaande bronnen.

Bronnen: Wat gebeurde er precies?

• Canon Sociaal Werk. (z.d.). 1969 - Participatieladder: meedoen aan de samenleving. Geraadpleegd op 16 januari 2024.
• Edelenbos, J. en Monnikhof, R. (2001). Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: Lemma.