In dit onderzoek vroegen wij ons af hoe je voorkomt dat adviezen van een burgerberaad stranden in de politiek of ambtenarij. Welke condities zijn nodig voor het doorwerken van adviezen? En welke (ontwerp)keuzes kan je als organiserende professional maken om doorwerking van adviezen te bevorderen? Met doorwerking bedoelen wij de ‘mate waarin de opdrachtgevende gemeente de adviezen vertaalt in beleid of uitvoert’. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden verdiepten we ons twee jaar lang in de adviezen van vier Nederlandse, gemeentelijke burgerberaden, en hoe deze doorwerken. We interviewden professionals en observeerden verschillende soorten interne en externe overleggen over de burgerberaden en hun adviezen. Ook volgden we de adviezen nadat de deelnemers deze hadden aangeboden aan de gemeenteraad.
Vraagstuk
Wil je dat het burgerberaad adviezen geeft die binnen je eigen invloedssfeer liggen, dan past daar een smalle vraagstelling bij. Kies je voor een brede vraagstelling dan moet je je ervan bewust zijn dat je voor de uitvoering van adviezen afhankelijk zult zijn van andere actoren. Maar hoe betrek je deze dan bij de voorbereiding en uitvoering van het burgerberaad?
Casus
De gemeente Meerlanden organiseert een burgerberaad over gezondheid. De centrale vraag luidt: “Hoe maken we wijken gezonder en vitaler?”. De opdracht voor de deelnemers is om adviezen te formuleren voor de gemeente. Hierdoor blijven de adviezen vooral gericht op gemeentelijke maatregelen, terwijl veel oplossingen juist samenwerking met zorginstellingen, scholen en sportverenigingen vragen.
In ons onderzoek zien we dat gemeenten en provincies regelmatig kiezen voor een breed vraagstuk zoals klimaat of afval. De adviezen van een dergelijk burgerberaad zijn alleen te realiseren door intensieve samenwerking met externe partners. Deze externe partners worden niet altijd betrokken bij de voorbereiding en uitvoering van het burgerberaad. Als er voor een brede vraagstelling wordt gekozen, waarbij de gemeente voor de opvolging met andere organisaties moet samenwerken, verkleint dit de kans op doorwerking van adviezen.
Wanneer de opdracht en vraagstelling te breed zijn, brengt dat met zich mee dat de adviezen mogelijk niet uitvoerbaar of relevant zijn voor de partijen die een rol spelen in de uitvoering. Wanneer de vraagstelling en opdracht te nauw zijn geformuleerd, kan dat zinvolle en diepgaande deliberatie in de weg staan. Er is dan geen ruimte voor de adviezen van een burgerberaad.
Welke inzichten heb je opgedaan uit de vorige stappen, en hoe vertaal je die naar keuzes voor jouw burgerberaad?
Hoe meer er vooraf vastligt, hoe minder vrij het burgerberaad is om buiten de kaders te denken en met innovatieve oplossingen te komen. Anderzijds wil je teleurstelling bij deelnemers voorkomen door hen op voorhand mee te geven waaraan adviezen moeten voldoen om uitgevoerd te kunnen worden.
De gemeente Maarlen heeft het burgerberaad een duidelijk mandaat en kaders meegegeven. De gemeenteraad neemt adviezen over als ze passen binnen inhoudelijke en praktische kaders. Ze moeten financieel haalbaar, praktisch uitvoerbaar en juridisch toegestaan zijn.
Bij de burgerberaden die we hebben onderzocht, worden kaders vaak algemeen en soms meer concreet meegegeven aan de deelnemers. Bij algemene kaders wordt aangegeven dat adviezen financieel haalbaar, praktisch uitvoerbaar en juridisch toegestaan moeten zijn. Wanneer kaders zijn geconcretiseerd worden bestaande regelgeving en beleidskaders toegelicht, de bevoegdheden van een gemeente of provincie wat betreft het vraagstuk worden aan deelnemers verhelderd en er is een concreet budget en tijdlijn voor de uitvoering vastgesteld.
Het is belangrijk dat er al voorafgaande aan het burgerberaad nagedacht wordt over hoe de doorwerking te realiseren en te bevorderen. De inhoudelijke en praktische kaders die vooraf worden vastgesteld en meegegeven aan een burgerberaad spelen hierin een belangrijke rol.
Volgens Escobar & Henderson (2024) zijn burgerberaden een middel om creativiteit aan te moedigen bij ingewikkelde problemen. Deelnemers kunnen dan middels deliberatie tot nieuwe ideeën komen om zo bijvoorbeeld politieke impasses te doorbreken. Wanneer er bij een burgerberaad dus ‘strikte’ kaders gesteld worden, kan dat precies deze creativiteit beperken die zo belangrijk is voor het behalen van een van de doelen van een burgerberaad.
Tegelijkertijd wordt in de literatuur (Smith, 2024) benadrukt dat wanneer de kaders niet concreet zijn ingevuld dit het risico op gebrekkige opvolging met zich meebrengt. Dit brengt het advies met zich mee om inhoudelijke en praktische kaders niet algemeen te benoemen maar te concretiseren (Bleijenberg & Jacobs, 2025).
Commitment krijgen van uitvoerende afdelingen zonder dat de inhoud van de adviezen bekend is, is lastig. Ambtenaren willen zich op voorhand vaak niet committeren aan de adviezen. Commitment krijgen als er eenmaal adviezen liggen, is ook lastig. Dan voelen individuele ambtenaren of afdelingen zich voor het blok gezet en is er kans op weerstand tegen de inhoud.
De deelnemers van het burgerberaad in Maarlen hebben zich in het onderwerp ‘energietransitie’ verdiept en stellen onderbouwde adviezen op. Ambtenaren wordt gevraagd om feedback te geven op de conceptadviezen.
Sommige afdelingen houden zich hierbij op de vlakte. Ze wachten de definitieve adviezen af voordat ze feedback willen geven of toezeggingen doen over hun inzet bij de uitvoering. Het gevolg kan zijn dat adviezen niet worden opgepakt door afdelingen, en verdwijnen in een la. Deelnemers zijn teleurgesteld.
In ons onderzoek zien we voorbeelden waarbij er voorafgaand aan het burgerberaad zowel bestuurlijk als ambtelijk commitment is verkregen van afdelingen met een rol in de uitvoering van de adviezen. Bestuurlijke commitment vooraf is nodig voor ambtelijke inzet tijdens en na het burgerberaad. Ambtelijke betrokkenheid is nodig voor passende feedback en inhoudelijke voorbereiding van de besluitvorming en uitvoering. Adviezen die terechtkomen bij afdelingen die bestuurlijk en ambtelijk niet gecommitteerd waren, blijven lang liggen.
We zien bij de burgerberaden die we onderzocht hebben grote verschillen in de manier waarop gezorgd is voor commitment van beleidsambtenaren. Alle gemeenten passen een collegiale strategie toe. Bij één burgerberaad in combinatie met een expliciet hiërarchische strategie. De combinatie van beide strategieën vergroot de kans op commitment van ambtenaren die met de adviezen aan de slag gaan en dus op doorwerking.
Een van de manieren om de kans op doorwerking te vergroten, is het betrekken van beleidsambtenaren vooraf en tijdens het burgerberaad. Steun vanuit de organisatie, bestuurlijk en ambtelijk, is essentieel om ervoor te zorgen dat een burgerberaad invloed heeft op beleid (Escobar & Henderson, 2024). Je hebt hier zogenaamde ‘impact brokers’ voor nodig. Ambtenaren met deze rol betrekken vooraf, tijdens en na het burgerberaad relevante beleidsmakers, besluitvormers en andere belangrijke stakeholders bij het burgerberaad.
Recent onderzoek (Bleijenberg & Meijer, 2024; Michels & Binnema, 2019; Van der Veen & Bleijenberg, 2025) laat zien dat de doorwerking van de adviezen van burgerberaden beperkt is. Dit heeft verschillende oorzaken: adviezen overlappen met reeds bestaand of voorgenomen beleid, vallen niet onder de verantwoordelijkheid van de organisator van het burgerberaad of implementatie wordt onderdeel van toekomstige beleidsontwikkeling. Ook gebeurt het dat adviezen wel worden overgenomen maar geen of nauwelijks verandering te weeg te brengen omdat ze te algemeen zijn.
Het betrekken van beleidsambtenaren gedurende het gehele proces van het burgerberaad bevordert de doorwerking van adviezen in beleid. Dit draagt eraan bij dat er een onderwerp en vraagstelling worden gekozen waar voldoende beleidsruimte is, binnen de bevoegdheden van de organisator van het burgerberaad. Commitment en steun vanaf de start draagt er ook aan bij dat ambtenaren zich inzetten voor de implementatie van de adviezen.
Hoe uitgebreider je feedback geeft op de haalbaarheid van adviezen, hoe meer je deelnemers inperkt. Hoe meer ruimte je deelnemers geeft, hoe groter de kans dat adviezen achteraf niet uitvoerbaar zijn.
Feedback kan verschillende vormen aannemen. Zo kun je adviezen op afstand toetsen waardoor beïnvloeding van deelnemers wordt voorkomen. Of in dialoog met de deelnemers om achterliggende bedoelingen te verhelderen en gezamenlijk te zoeken naar oplossingen.
Als onderdeel van het burgerberaad in Maarlen wordt een feedbackgroep ingesteld. Deze groep bestaande uit beleidsambtenaren en externe deskundigen geeft feedback op de conceptadviezen aan de hand van de vooraf opgestelde inhoudelijke en praktische kaders.
Dit gebeurt schriftelijk en in dialoog met deelnemers zodat zij de achtergrond van hun voorstellen toelichten en samen zoeken naar manieren om ideeën wél uitvoerbaar te maken. Het doel is om deelnemers inzicht te geven in de praktijk van beleid én de kans dat hun adviezen worden uitgevoerd te vergroten.
Bij de burgerberaden die we onderzocht hebben, wordt er op uiteenlopende manieren invulling gegeven aan tussentijds feedback op adviezen. De feedbackgroep kan bestaan uit ambtenaren en/of externe deskundigen, er wordt schriftelijk of mondeling feedback gegeven en ook de zichtbaarheid in het burgerberaad verschilt.
Organisatoren hebben ook verschillende opvattingen hierover. De autonomie en vrijheid van deelnemers worden belangrijk gevonden, juist bij een burgerberaad. Maar het onder hoge tijdsdruk feedback geven op adviezen die nog niet concreet zijn uitgewerkt, wordt door ambtenaren als stressvol ervaren. Bovendien schept het voor zowel deelnemers als ambtenaren niet de helderheid die ermee wordt beoogd.
Voor de doorwerking is het echter van groot belang om de adviezen te voorzien van feedback op de haalbaarheid. Volgens Escobar en Henderson (2024) is het belangrijk om het werk en de uitkomsten van een burgerberaad serieus te nemen en doorwerking ervan zo veel mogelijk te bevorderen. Ze stellen dat de risico’s van beperkte doorwerking en het niet serieus nemen van het werk en de uitkomsten van het burgerberaad, verder reiken dan een verspilling van tijd en geld. Een burgerberaad dat geen daadwerkelijke invloed heeft kan het vertrouwen in dit soort burgerparticipatie in de toekomst ondermijnen. Daarnaast kan het ook deelnemers, andere betrokkenen en het bredere publiek ontmoedigen om bij een volgend burgerberaad deel te nemen.
Escobar, O., & Henderson, J. (2024). Citizen engagement in evidence-informed policy-making: A guide to mini-Publics. World Health Organization. https://www.who.int/publications/i/item/9789240081413
Is het eigenaarschap van deelnemers, waarbij alle adviezen die worden bedacht waardevol zijn, het belangrijkste voor een burgerberaad of wil je de kans op doorwerking van adviezen vergroten? Een groot aantal adviezen geeft uitdrukking aan de diversiteit van opvattingen en ideeën van de deelnemers. Een beperkt aantal adviezen, zeker als het aantal middels diepgaande deliberatie is teruggebracht, drukt de gezamenlijke prioriteiten van het burgerberaad uit. En vergroot daarmee de kans op doorwerking in beleid en praktijk.
De deelnemers van het burgerberaad in Meerlanden hebben een brede waaier van adviezen geformuleerd. Alle adviezen worden opgenomen in het eindrapport: vijftig adviezen in totaal die van elkaar verschillen wat betreft diepgang en onderbouwing en waarvan sommige elkaar tegenspreken. Voor de gemeenteraad is het lastig te bepalen waar prioriteit aan moet worden gegeven.
In een andere gemeente (Maarlen) was tijd ingeruimd voor convergentie, waardoor het eindrapport vijftien breed gedragen adviezen bevatte. Dit maakte het voor het college makkelijker om ze uit te voeren én zichtbaar te maken waar het burgerberaad prioriteit aan had gegeven.
Uit onderzoek blijkt dat een grotere hoeveelheid adviezen de kans vergroot op cherry-picking (Bureau Burgerberaad, 2024). Een groot aantal adviezen gaat logischerwijs vaak samen met beperkte uitwerking en onderbouwing van aanbevelingen (Bleijenberg & Meijer, 2024). Cherry-picking en gebrek aan onderbouwing dragen niet bij aan de kans op doorwerking van adviezen.
In ons onderzoek zien we dat op initiatief van deelnemers wordt geprobeerd om samenhang aan te brengen tussen adviezen of om deze te prioriteren. Ook zien we dat er tot het moment van stemmen sprake is van tegenstrijdige adviezen. Als je de samenhang tussen adviezen niet aanbrengt tijdens het burgerberaad, dan kunnen adviezen worden opgevat als losse ideeën, rijp en groen, in plaats van een samenhangend, richtinggevend geheel.
Als de kaders ruimte bieden voor interpretatie, wordt het voor het college makkelijker om adviezen niet voor te leggen aan de raad. Het mandaat (overnemen, tenzij) verliest hierdoor aan betekenis. De vraag is of je als ambtenaar ingewikkelde adviezen voorlegt aan het college of de raad?
Als projectleider is de vraag of je wilt dat deelnemers van een burgerberaad out of the box denken. Dergelijke adviezen vragen meer flexibiliteit en inzet (financieel, juridisch, praktisch) om te realiseren. Maar adviezen die precies binnen de kaders passen, dragen wellicht niet bij aan keuzes over een complex en omstreden onderwerp.
Na afronding van het burgerberaad in Maarlen worden de adviezen aangeboden aan de gemeenteraad. De raad heeft vooraf aangegeven adviezen over te nemen die inhoudelijk, juridisch en financieel uitvoerbaar zijn. Vooraf aan de raadsvergadering worden de adviezen getoetst op uitvoerbaarheid. Ingewikkelde adviezen worden soms niet voorgelegd aan de raad, of uitgesteld totdat ze verder zijn uitgewerkt. Dit helpt de raad om besluiten te nemen, maar betekent ook dat de raad over sommige adviezen – nog – geen besluit neemt.
Uit ons onderzoek blijkt dat tussen de aanbieding van het eindrapport door deelnemers en de besluitvorming over de adviezen in de gemeenteraad, ambtenaren de adviezen (nogmaals) toetsen op haalbaarheid, en opleggers schrijven bij de adviezen ter voorbereiding op besluitvorming door de gemeenteraad.
In de onderzochte burgerberaden zijn dezelfde en algemene inhoudelijke en praktische kaders gebruikt. In sommige gemeenten of provincies wordt met adviezen die meer vergaande implicaties hebben ondanks het mandaat (overnemen, tenzij) niet meteen ingestemd. Deze worden bijvoorbeeld opgenomen in een uitvoeringsplan waarover (na uitwerking) nog besluitvorming plaatsvindt.
Vaak wordt na afronding van het burgerberaad een nieuwe projectleider (intern) aangetrokken. Er start immers een nieuwe fase in dit project en er is een nieuwe opdracht. Dit brengt de vraag met zich mee of je kiest voor een ambtenaar die ook betrokken was bij de uitvoering (misschien zelfs als projectleider) of het stokje overgeeft aan een projectleider voor de implementatie die er fris naar kijkt en andere kwaliteiten met zich mee brengt. Wanneer er geen sprake van continuïteit is, hoe wordt het gedachtengoed van het burgerberaad dan geborgd? En hoe kan deze projectleider voortbouwen op het proces in een eerdere fase om collega's te betrekken?
Na afloop van het burgerberaad in Maarlen neemt het college de adviezen in ontvangst en over. Er wordt gezocht naar een projectleider voor de implementatie van de adviezen. Er wordt bewust gekozen voor iemand binnen de organisatie die het gehele burgerberaadproces van dichtbij heeft gevolgd, zodat de achtergrond en bedoeling van de adviezen niet uit het oog wordt verloren.
De projectleider zorgt niet alleen voor overzicht, maar spreekt ook collega’s en afdelingen aan wanneer acties blijven liggen. Omdat tijdens het beraad al tijd is genomen om interne afdelingen te betrekken voelen medewerkers zich verantwoordelijk voor de implementatie.
Bij de burgerberaden in ons onderzoek wordt de rol van de projectleider implementatie verschillend ingevuld. Het kan gaan om een directeur die als regievoerder wordt aangesteld of een junior medewerker. Soms is het een medewerker zonder enige betrokkenheid bij de opzet en het verloop en soms is het de voorzitter van het burgerberaad.
Wie deze rol krijgt, heeft invloed op de doorwerking van de adviezen in de ambtelijke organisatie. Uit ons onderzoek blijkt dat personen die regievoering combineren met een leidinggevende positie in de organisatie, effectiever zijn, dan personen die als projectleider regievoeren. We zien dat de laatste wel goed inzicht hebben in de voortgang van de implementatie, maar geen actiekracht hebben met betrekking tot de opvolging van de adviezen.
In deze fase is de rol van ‘impact broker’ belangrijk. Na afloop van het burgerberaad zorgen deze impact brokers ervoor dat beleidsambtenaren betrokken blijven en soms dat nieuwe ambtenaren betrokken worden. Dit is belangrijk om de kans op uiteindelijke doorwerking en invloed te vergroten.
Er zijn grofweg drie manieren om dat te doen: in netwerken, in samenwerking en hiërarchisch. Deze manieren verschillen in de positie die de impact broker in de organisatie inneemt en in de gehanteerde aanpak en communicatie.
Gras groeit niet harder door eraan te trekken. De ambtelijke organisatie heeft tijd nodig voor de implementatie van adviezen. Tegelijkertijd wil je voorkomen dat adviezen in de la verdwijnen en wil je verantwoording afleggen over de opvolging.
Na het burgerberaad in Maarlen besluit de gemeente de implementatie van adviezen te monitoren. Er wordt vooraf een monitorgroep ingesteld, bestaande uit enkele deelnemers van het burgerberaad, die met regelmaat samenkomt om de voortgang te bespreken. De verantwoordelijke wethouder geeft regelmatige updates aan zowel de gemeenteraad als de monitorgroep. Zo blijft iedereen op de hoogte en blijft er druk op de implementatie.
We zien dat gemeenten en provincies vaak pas na afloop van het burgerberaad nadenken over monitoring en verantwoording over de opvolging van de adviezen. Ze stellen een monitoringgroep samen van deelnemers, die soms ook een inhoudelijke rol krijgt, bijvoorbeeld bij het interpreteren van adviezen of reageren op afwegingen.
De frequentie waarmee monitorgroepen bij elkaar komen verschilt sterk. Bij het ene burgerberaad komt de groep elke twee maanden bij elkaar, bij een ander burgerberaad eens per half jaar. Die frequentie heeft duidelijk effect op de doorwerking van adviezen. Een monitoringgroep die vaker bij elkaar komt om voortgang te bespreken, draagt meer bij aan de doorwerking.
Er moet vooraf goed worden nagedacht over het rapporteren over de opvolging van adviezen achteraf. Na afloop van het burgerberaad moeten deelnemers op de hoogte worden gehouden over wat er met hun adviezen gebeurt en waarom bepaalde keuzes over het al dan niet uitvoeren van de adviezen zijn gemaakt. Voor de verantwoording over de opvolging is een helder mandaat vooraf duidelijk zodat deelnemers weten wat hun invloed is en college en raad hierover verantwoording kunnen afleggen.
Bekijk
Download
Aanvragen van fysieke burgerberadentool
Neem contact op met onderzoekers Gertjan de Groot (g.de.groot@hva.nl), Bob Knoester (b.knoester@hva.nl) en Rosa Koetsenruijter (r.a.koetsenruijter@hva.nl).
Deze website maakt gebruik van cookies. Lees meer over cookies in onze cookieverklaring.
Deze cookies verzamelen nooit persoonsgegevens en zijn noodzakelijk voor het functioneren van de website.
Deze cookies verzamelen gegevens zodat we inzicht krijgen in het gebruik en deze website verder kunnen verbeteren.
Deze cookies worden gebruikt om statistieken te meten over het gebruik van de website (bijvoorbeeld via Google Analytics, Siteimprove of Matomo) en voor externe videodiensten zoals YouTube of Vimeo. Hiervoor maken wij gebruik van diensten van derde partijen. Deze cookies worden alleen geplaatst na jouw toestemming.
Jouw keuze aanpassen? Dat kan op elk moment via de cookie-instellingen in de footer.