Jarenlang was het al dan niet organiseren van inspraak en participatie vrijblijvend en vormvrij. Vanaf de jaren negentig veranderde dat en werden inspraak en later ook participatie in verschillende wetten verankerd, en daarmee soms ook verplicht.
In het kort
Begin jaren negentig wordt inspraak verplicht. Daarvoor gebeurde het al, maar veelal ad hoc en vrijblijvend. In 1992 werd inspraak verankerd in de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Algemene wet bestuursrecht. Daarmee verviel de vrijblijvendheid rond inspraak. Het was voor het eerst dat de landelijke overheid met juridische instrumenten een vorm van participatie (inspraak) verplicht stelde. Tegelijkertijd was er het besef dat participatie maatwerk is, en dat maakte dwingende landelijke regelgeving lastig. En de verplichting richtte zich op het middel, in plaats van het achterliggende doel. Je kunt overheden verplichten om een inspraakverordening in te stellen, maar dat geeft geen garantie op kwaliteit, op ‘echte inspraak’. Inspraak werd na verloop van tijd sleets. Later kwamen ook voorstellen om intensievere participatievormen, zoals het uitdaagrecht, ook wettelijk te verankeren, en de inspraakverordening uit te breiden naar een participatieverordening.
Wat gebeurde er precies?
De overheid stuurt met geld, regels en geweld. Geweld wordt alleen bij uiterste noodzaak ingezet. En geld is enorm belangrijk, maar regels zijn het belangrijkste stuurinstrument. Regels maken overheidshandelen mogelijk, en beschermen burgers tegen de overheid (en elkaar). Regels over participatie en inspraak waren er lange tijd niet. Er gebeurde wel een en ander, maar vaak was dat ad hoc, vrijblijvend en vormvrij. Dat veranderde in 1992. Toen kwam in de Gemeente-, de Provincie- en de Waterschapswet een bepaling die het aan decentrale overheden verplicht om een inspraakverordening op te stellen. Datzelfde jaar wordt inspraak ook op landelijk niveau vastgelegd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. In afdeling 3.4 van de Awb is de verplichting opgenomen dat ontwerpbesluiten, inclusief onderbouwende informatie, ter inzage worden gelegd waarna iedereen hier, via het indienen van een zienswijze (schriftelijke reactie), op kan reageren.
Het verplichten van een verordening is echter (inhoudelijk) weinig sturend. Het gaat er om hoe de overheid dat in de praktijk invult. Een juridische plicht is daarbij echter wel een zetje in de goede richting. Het laat zien dat de (landelijke) overheid en politiek het van belang achten.
Het achterliggende doel van deze verplichting was dat bewoners de kans kregen om hun mening te geven over (beleids)voornemens van hun overheid. In de praktijk was het vaak niet eenvoudig om invulling geven aan die verplichting. Plannen die de inspraak ingingen waren vaak al flink uitgewerkt. Ook inspreken in vergaderingen van de gemeenteraad, Provinciale Staten of het algemeen bestuur (van de Waterschappen) kon doorgaans pas als de plannen al bijna besluit-klaar waren(althans, volgens de gemeente, provincie of het waterschap). Dan wordt inspraak vaak niet meer dan ‘mosterd na de maaltijd’ (zie ook verhaal VCP - Inspraak). Verder blijkt het ‘wegen’ van de inspraak voor politici vaak ingewikkeld, zeker bij politiek gevoelige en omstreden kwesties: komen alleen de tegenstanders inspreken, hoe ‘representatief’ zijn zij, en wekken we als overheid met de inspraak niet te hoge verwachtingen bij de bewoners? En: levert het wel échte invloed op?
Na verloop van tijd groeide het besef dat de betrokkenheid van bewoners verder kan en soms moet gaan dan alleen inspraak bij de voorbereiding van beleid. Gemeenten, provincies en waterschappen moeten streven naar een stevige inrichting van participatie. Daarom werkt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de ‘wet versterking participatie decentraal niveau’, met als doel het versterken van de betrokkenheid van bewoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid van hun gemeente, provincie, waterschap. Als de wet wordt aangenomen, moeten deze decentrale overheden de inspraakverordening uitbouwen tot een participatieverordening. Los van dit wetgevingstraject gaan de ontwikkelingen door en zien we in de praktijk dat de inspraakverordeningen nu al worden gemoderniseerd en verbreed tot een participatieverordening. Achterliggend doel is dat die regels het voor zowel inwoners als de volksvertegenwoordiging beter inzichtelijk maken hoe, wanneer en waarom participatie mogelijk is.
Onderdeel van het wetsvoorstel is ook dat de optie van het uitdaagrecht (ook wel right to challenge), als specifieke participatievorm, wettelijk verankerd wordt. Dit recht houdt in dat bewoners kunnen voorstellen om overheidstaken - en het bijbehorende budget - over te nemen als zij denken het slimmer, beter, goedkoper of anders te kunnen doen (zie ook verhaal Herinrichting Schepenstraat - Uitdaagrecht). Ook hiervoor geldt - net als bij inspraak - dat dit in principe gewoon ook nu al kan, ook zonder deze regelgeving. Dat deze opties - mogelijkheden voor participatie - expliciet in de wet worden opgenomen, laat echter zien welk belang de wetgever hecht aan participatie. Mogelijk helpt dit de decentrale bestuurders over de drempel om verdere stappen te zetten, samen met hun bewoners.
Ook in de Omgevingswet, die naar verwachting begin 2024 in werking treedt, wordt participatie wettelijk verder verankerd. De Omgevingswet moet het omgevingsrecht moderniseren en vereenvoudigen en streeft naar een integrale aanpak van omgevingsvraagstukken, met oog voor de belangen van samenleving, economie en milieu. De Omgevingswet versterkt tevens de positie van bewoners, bedrijven en organisaties bij besluitvorming over ruimtelijke ontwikkelingen in hun omgeving. Zo stimuleert de wet overheden om tijdig (extra) aandacht aan participatie te besteden bij vraagstukken over de fysieke leefomgeving. Door de zogenoemde kennisgevings- en motiveringsplicht, zijn overheden verplicht participatie in te richten, maar mogen ze zelf bepalen hoe zij hun participatiebeleid vormgeven. Participatie onder de Omgevingswet is dan ook vormvrij. Overheden moeten echter wel uitleggen wat ze wel of niet hebben gedaan aan participatie, en waarom.
Meer over Wettelijke verankering
Lessen
- Regels hebben betekenis. Elk overheidshandelen moet een wettelijke grondslag hebben. Wet- en regelgeving zijn er ook - en misschien vooral - om op terug te vallen als het niet goed gaat. Om burgers te beschermen tegen elkaar en om waar nodig de bevoegdheden van de overheid te begrenzen.
- Dat elk overheidshandelen een wettelijke grondslag moet hebben wil niet zeggen dat de overheid pas iets mag of moet doen als de wet dat expliciet voorschrijft. Bewoners laten meepraten mag altijd. En bewoners laten meedoen of zelfs meebeslissen kan ook veel vaker dan we denken. Ook zonder dat dit expliciet in een wet staat. Zo hoeft het uitdaagrecht niet in een wet of verordening te staan om als overheid toe te staan dat bewoners taken en budgetten - onder duidelijke voorwaarden - overnemen. Maar het helpt soms wel als dingen die sowieso al kunnen, ook expliciet als optie in wet- en regelgeving worden opgenomen.
- Het principe van het politiek primaat sluit niet uit dat bewoners meepraten, -doen of -beslissen. Dat principe stelt enkel dat de politiek de knoop mag/moet doorhakken als belanghebbenden er samen niet uitkomen. Dat recht is onaantastbaar, maar wil niet zeggen dat de politiek overal over gaat of moet gaan.
Lees het volgende verhaal